规范实施政府和社会资本合作新机制政策解读

近日，国家发展改革委、财政部就规范实施政府和社会资本合作新机制（简称新机制）提出了指导意见。根据个人理解，就《关于规范实施政府和社会资本新机制的指导意见》（简称《指导意见》）解读如下：

一、《指导意见》对新机制提出了总体要求

关于新机制的总体要求，《指导意见》指出，规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。《指导意见》从六方面提出了规范实施新机制的具体要求：

一是政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

二是政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体方式实施。

三是政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括交通项目（公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等）、市政项目（物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等）、生态保护和环境治理项目（城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等）、水利项目（具有发电功能的）、社会项目（体育、旅游公共服务等）、新型基础设施项目（智慧城市、智慧交通、智慧农业等）、盘活存量和改扩建有机结合的项目（城市更新、综合交通枢纽改造等）。

四是应优先选择民营企业参与，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，明确应由民营企业独资或控股、民营企业股权占比原则上不低于35%、应积极创造条件、支持民营企业参与的项目清单。

五是明确国家发改委、地方各级人民政府、地方各级发展改革部门以及各级财政部门的管理责任分工：国家发展改革委牵头做好特许经营模式推进工作，加强政策指导；地方各级人民政府规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法依规授权特许经营项目实施机构，负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作；地方各级发展改革部门依法依规履行项目审批、核准或备案职责；各级财政部门严格执行预算管理制度、加强地方政府债务管理、加大财会监督力度、严肃财经纪律。

六是明确2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行国务院办公厅2015年5月印发的国办发〔2015〕42号通知。

二、《指导意见》提出了规范新机制实施的操作流程

关于规范实施新机制的操作流程，《指导意见》从编制审核特许方案、选择特许经营者、签订特许经营协议、履行投资管理程序、实施项目管理等六个方面提出了具体要求：

一是编写特许经营方案。《指导意见》明确，特许经营方案由项目实施机构编写，在编写时应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制。

二是审核特许经营方案。《指导意见》提出，特许经营方案应比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证；必要时可委托专业咨询机构评估，提高可行性论证质量。

三是公平选择特许经营者。《指导意见》明确，项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者。在采购评审上，应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。同时，《指导意见》在特许经营期限上作了规定，即特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

四是签订特许经营协议。《指导意见》明确，项目实施机构与特许经营者应在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应明确项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。

五是履行投资管理程序。《指导意见》对特许经营协议签订后的投资管理也提出了要求，对特许经营者投资履行管理程序，对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。

六是对项目建设实施管理。《指导意见》提出，特许经营者应严格按照有关规定优化工程建设方案，合理安排工期，有效控制造价，保障工程质量，做好运营筹备。项目建成后，应依法依规及时组织竣工验收和专项验收。需要试运行或试运营的项目，应在投入试运行或试运营前符合相应要求并取得试运行或试运营许可。

三、《指导意见》对加强项目实施运营监管提出了明确要求

一是定期开展项目运营评价。《指导意见》提出，在项目运营期，项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，保障公共产品、公共服务的质量和效率。同时，应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价。

二是对违法违规和失信行为进行惩戒。《指导意见》提出，对特许经营者存在违反法律法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，造成重大质量、安全事故或突发环境事件等情形，应依法依规责令限期改正并予以处罚。对提供的公共产品、公共服务不满足特许经营协议约定标准的，特许经营者应按照协议约定承担违约责任。依法依规将项目相关方的失信信息纳入全国信用信息共享平台。

三是规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。《指导意见》提出，在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债；拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。《指导意见》提出，

四是建立常态化信息披露机制。《指导意见》提出，项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开。

四、《指导意见》提出要对规范实施新机制应加大政策保障力度

一是要加强组织实施。《指导意见》要求，各地区要压紧压实主体责任，完善工作机制，精心组织实施。各有关部门要强化协同联动，明确政策规定，加强实施监管。国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。

二是要做好要素保障和融资支持。《指导意见》要求，要提高土地使用效率，支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设。提高资产利用效率，支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型。探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

三是要支持创新项目实施方式。《指导意见》明确，鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益。特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。

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